“十二五”垃圾焚燒大躍進(jìn)黃金時(shí)期

      從2008年起至今，在中國(guó)爭(zhēng)議不斷的垃圾焚燒，正在演變成場(chǎng)投資盛宴。

      “十五”的后三年加上“十二五”共八年時(shí)間，是中國(guó)垃圾焚燒產(chǎn)業(yè)的黃金時(shí)期——上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益，近日在上海舉行望論壇上如此預(yù)言。

      財(cái)新《新世紀(jì)》從這次會(huì)議上獲知，目前中國(guó)建成和在建的垃圾焚燒廠，總數(shù)超過(guò)160座；而“十二五”期間規(guī)劃的垃圾焚燒廠超過(guò)200座。也就是說(shuō)，未來(lái)四年垃圾焚燒發(fā)電廠的數(shù)目可能增加2到3倍。

千億元蛋糕

      增勢(shì)日益兇猛的垃圾如何處理，是擺在中國(guó)各級(jí)地方中國(guó)面前的難題。

      目前，中國(guó)每年生活垃圾產(chǎn)生量超過(guò)3.6億噸，其中城市生活垃圾1.5億至1.6億噸，約占總量的三分之，并且以年均8%的速度增長(zhǎng)。

在垃圾處理方式上，中國(guó)以填埋、焚燒和堆肥為主。填埋是目前主要方式，占比近半；焚燒占比12%左右；堆肥不到10%；仍有30%的生活垃圾未能處理。

張益說(shuō)，雖然填埋是主要方式，但處理比較初級(jí)，而且有占地多、臭氣不易控制、穩(wěn)定周期長(zhǎng)、存在污染風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。與之相比，焚燒方式占地小，穩(wěn)定化速度快，減量效果好，臭氣容易控制。對(duì)于人口密度大、土地緊缺的大城市來(lái)說(shuō)是個(gè)理性的選擇。

      中國(guó)城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會(huì)技術(shù)咨詢(xún)中心總工程師施陽(yáng)告訴財(cái)新《新世紀(jì)》記者，當(dāng)前，中國(guó)垃圾處理的主要問(wèn)題仍是無(wú)害化處理能力不足。“十二五”期間，垃圾處理設(shè)施建設(shè)仍是要任務(wù)。

施陽(yáng)透露，“十二五”期間，全國(guó)將新增處理能力約40萬(wàn)噸/日，新增投資約1400億元。此外還有些續(xù)建項(xiàng)目需要追加投資，續(xù)建投資約300億元。收運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)約360億元，存量治理約200億元，餐廚垃圾約90億元，垃圾分類(lèi)約200億元，監(jiān)管能力約50億元?！笆濉逼陂g中國(guó)在垃圾處理上的投資高達(dá)2600億元。

      業(yè)內(nèi)人士透露，2600億元大蛋糕中，超千億元將切給垃圾焚燒發(fā)電。

      據(jù)介紹，環(huán)保部門(mén)內(nèi)部對(duì)于垃圾處理的方向直有兩派意見(jiàn)。為主燒派，為反燒派，雙方直僵持不下。

這種局面在2011年4月發(fā)生了變化。國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》，明確指出，土地資源緊缺、人口密度高的城市，要先采用焚燒處理技術(shù)。

此后，各地垃圾焚燒項(xiàng)目紛紛上馬，但均低調(diào)推進(jìn)。山東省、浙江省各自規(guī)劃了20座；福建省規(guī)劃了17座；江蘇省、廣東省分別規(guī)劃了14座和13座。

張益透露，未來(lái)上海市將建設(shè)11座垃圾焚燒廠，小的日處理能力800噸，大的3000噸，加在起1.6萬(wàn)噸。在上海引起廣泛爭(zhēng)議的御橋垃圾焚燒廠，日處理能力為1000噸。這就意味著上海還將增加16個(gè)御橋垃圾焚燒廠。

按照相關(guān)規(guī)劃，到“十二五”末，中國(guó)的垃圾焚燒廠總數(shù)將超過(guò)300座，日處理能力將達(dá)到30萬(wàn)噸，占垃圾處理總量的30%。

顯然，在“十二五”期間，中國(guó)將迎來(lái)垃圾焚燒項(xiàng)目的“大躍進(jìn)”。

鄰避難題

      中國(guó)選擇的這條路，注定不會(huì)平坦。目前各級(jí)中國(guó)正面臨兩方面的夾擊：邊是城市周邊堆積如山的垃圾，另邊是居民對(duì)于垃圾焚燒的反對(duì)聲。

據(jù)張益統(tǒng)計(jì)，從2007年6月北京由于居民反對(duì)而叫停六里屯垃圾焚燒廠建設(shè)，到2011年1月，全國(guó)至少發(fā)生了十次因?yàn)槔贌x址引發(fā)的群體事件，其中北京市三次，江蘇省三次，廣東省三次，上海市次。

“都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，居民環(huán)保意識(shí)強(qiáng)的地區(qū)，也是房地產(chǎn)升幅高的地區(qū)?！睆堃嬲f(shuō)。

談到中國(guó)垃圾焚燒污染現(xiàn)狀，中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院固體廢物污染控制技術(shù)研究所所長(zhǎng)王琪認(rèn)為，中國(guó)垃圾焚燒發(fā)展非?？?，但起點(diǎn)低。由于垃圾焚燒的物料差異很大，幾乎是來(lái)什么燒什么，對(duì)于污染控制非常困難。

在興建垃圾焚燒廠過(guò)程中發(fā)生群體性事件，不是中國(guó)的特例。發(fā)達(dá)和地區(qū)將這類(lèi)現(xiàn)象稱(chēng)為“鄰避運(yùn)動(dòng)”（參見(jiàn)本刊2011年第45期“‘鄰避運(yùn)動(dòng)’在中國(guó)”）。

      “鄰避運(yùn)動(dòng)”早出現(xiàn)在城市化進(jìn)程中的歐美。起因是，垃圾處理廠、變電所、核能站、精神病院、監(jiān)獄、殯儀館等設(shè)施，時(shí)常遭到附近居民的強(qiáng)烈反抗。居民的訴求通常是“別建在我家后院”（Not in my back yard），居民希望保護(hù)自身生活域 ，免受具有負(fù)面效應(yīng)的公共或工業(yè)設(shè)施干擾。中文般將此情形譯為“鄰避”或“鄰避情結(jié)”。

美國(guó)、日本和多個(gè)歐盟，以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等，終通過(guò)嚴(yán)格的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)，透明的公眾參與制度，以及對(duì)設(shè)施周邊居民進(jìn)行市政補(bǔ)貼（如建綠地、圖書(shū)館、就業(yè)惠等措施），在定程度上緩減了此問(wèn)題。而在中國(guó)，這三方面均未成為制度，沖突因此不斷。

張益認(rèn)為，中國(guó)因垃圾焚燒項(xiàng)目引發(fā)群體性事件的根本原因在于，原有垃圾焚燒廠標(biāo)準(zhǔn)偏低，管理力度不夠，造成煙氣超標(biāo)、臭氣擾民的現(xiàn)象。

另兩個(gè)重要原因，為土地價(jià)格、房產(chǎn)價(jià)格持續(xù)推高，加重了居民對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的要求；二為二噁英的污染引起居民的恐慌。他認(rèn)為，二噁英污染目前有可能被人為放大了。

張益還談到第四個(gè)不可忽視的原因——相關(guān)地方中國(guó)過(guò)去定位不當(dāng)，招投標(biāo)過(guò)程不規(guī)范，使得垃圾焚燒企業(yè)的運(yùn)行管理上不夠規(guī)范。他說(shuō)，對(duì)于新建和已建的垃圾焚燒廠，應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)控、嚴(yán)控污染。

未準(zhǔn)備好的標(biāo)準(zhǔn)

     雖然各地的垃圾焚燒項(xiàng)目正在大干快上節(jié)能，但是垃圾焚燒項(xiàng)目如何管理、如何避免各種污染，卻還沒(méi)有個(gè)明確標(biāo)準(zhǔn)。由環(huán)保部牽頭修訂、原定在2011年內(nèi)出臺(tái)的《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》，已經(jīng)失約。

“本來(lái)2011年應(yīng)該頒布的，但又有了新變化。”王琪說(shuō)。這標(biāo)準(zhǔn)的制定非常困難，要考慮環(huán)境影響，又要考慮技術(shù)限制，還要考慮公眾影響和社會(huì)穩(wěn)定，“壓力可想而知”。

中國(guó)現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)，是上世紀(jì)90年代末制定、2002年實(shí)施的。王琪指出，當(dāng)時(shí)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)內(nèi)沒(méi)有適當(dāng)?shù)膮⒖紝?duì)象。即便定了標(biāo)準(zhǔn)，比如二噁英的排放標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)也無(wú)法控制。

王琪認(rèn)為，現(xiàn)在看，原有標(biāo)準(zhǔn)部分限制不合理、使用范圍對(duì)象不清，而且過(guò)分強(qiáng)調(diào)尾端控制，即對(duì)排放量的控制，不適應(yīng)垃圾焚燒的工藝特性和污染特性。

對(duì)上述內(nèi)容，王琪的研究團(tuán)隊(duì)已經(jīng)提交了修訂建議，其中對(duì)煙氣、氮氧化物、二氧化硫、氯化氫及重金屬的限值都有大幅度降低，尤其是對(duì)于公眾為關(guān)心的二噁英，限值也從1ng-TEQ/立方米，降低到0.1ng-TEQ/立方米（ng-TEQ，以納克計(jì)的毒性當(dāng)量）。
      “但這些限值仍然是針對(duì)尾端控制的?！蓖蹒髡f(shuō)。由于垃圾焚燒爐主要在開(kāi)機(jī)和關(guān)機(jī)時(shí)污染大，因此他們建議在操作過(guò)程中，在開(kāi)機(jī)后將爐內(nèi)溫度升至規(guī)定溫度后，才開(kāi)始投料；而在關(guān)機(jī)后，仍然需要繼續(xù)鼓風(fēng)三個(gè)小時(shí)，維持爐內(nèi)的溫度。

對(duì)于引起廣泛爭(zhēng)議的選址問(wèn)題，新的標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）并未有太大改觀。根據(jù)此前標(biāo)準(zhǔn)，生活垃www.gesep.com節(jié)能環(huán)?；贌龔S選址需符合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并符合當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴痉阑嘉慈?、水資源保護(hù)、自然保護(hù)的要求。新標(biāo)準(zhǔn)在此基礎(chǔ)上，添加了條新要求：在選址時(shí)，至少要對(duì)三個(gè)備選廠址進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)后，通過(guò)合法、科學(xué)的程序來(lái)選擇、確定。

同濟(jì)大學(xué)污染控制與資源化實(shí)驗(yàn)室的趙由才教授告訴財(cái)新《新世紀(jì)》記者，對(duì)于垃圾焚燒項(xiàng)目與居民區(qū)小邊界的規(guī)定，新的標(biāo)準(zhǔn)仍然是300米。

300米的標(biāo)準(zhǔn)，是參照2008年9月環(huán)保部和能源局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》確定的。趙由才認(rèn)為，這個(gè)距離應(yīng)該在3公里。他說(shuō)，其實(shí)300米范圍內(nèi)污染并不大，反而是1公里以外污染大，超過(guò)1公里以后衰減比較快。

學(xué)者普遍認(rèn)為，新標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿中大的缺陷，是仍然未將公眾參與和承認(rèn)作為垃圾焚燒項(xiàng)目落地的前提。不管在主燒派還是反燒派看來(lái)，垃圾焚燒項(xiàng)目與周邊居民的和諧，在中國(guó)就是個(gè)無(wú)解的難題。

中國(guó)的主燒派，曾經(jīng)通過(guò)援引歐美的數(shù)據(jù)，來(lái)說(shuō)明垃圾焚燒廠二噁英排放程度很低。

      數(shù)據(jù)顯示，根據(jù)美國(guó)環(huán)境署（EPA）統(tǒng)計(jì)，美國(guó)生活垃圾焚燒發(fā)電廠二噁英年排放當(dāng)量從1987年的1000克下降到2002年的12克。在1990年德國(guó)生活垃圾焚燒二噁英年排放量約占全部的近三分之，而到2000 年，這比例下降到不足百分之。

但是，這只能說(shuō)明美國(guó)和德國(guó)在治理垃圾焚燒污染過(guò)程中取得的成就，無(wú)法說(shuō)明中國(guó)現(xiàn)在是處在美國(guó)1987年的狀態(tài)，還是2002年的狀態(tài)。而且中國(guó)環(huán)保部門(mén)始終拿不出任何關(guān)于垃圾焚燒廠二噁英排放量的數(shù)據(jù)。

幾位研究者指出，以中國(guó)目前的垃圾焚燒量估算，每年要產(chǎn)生100多萬(wàn)噸的焚燒飛灰。但除上海、廣州等少數(shù)城市，大多數(shù)生活垃圾焚燒飛灰未得到可靠處置。即使是焚燒廠設(shè)計(jì)時(shí)提出了飛灰處理要求，但在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于焚燒飛灰產(chǎn)生量大，處理費(fèi)用高或者缺乏處置設(shè)施，大多數(shù)飛灰也未能按要求進(jìn)行處理，對(duì)環(huán)境造成大危害。

爭(zhēng)議中潛行

      盡管官方存在主燒、反燒兩種聲音，已建項(xiàng)目污染問(wèn)題初露端倪，因選址產(chǎn)生的群體事件再上演，但從“十五”后三年（2008至2010年）起，中國(guó)垃圾焚燒廠卻開(kāi)始大干快上。

專(zhuān)家認(rèn)為，造成此局面的原因之是審批權(quán)的下放。

垃圾焚燒項(xiàng)目的審批，在中國(guó)經(jīng)歷了個(gè)從收到放的過(guò)程。2006年6月的老82號(hào)文（《關(guān)于加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》），環(huán)保將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)上收到環(huán)?？偩郑欢?008年9月的新82號(hào)文（《關(guān)于進(jìn)步加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》），又將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)下放到地方。

上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益說(shuō)，2006年6月第個(gè)文件出臺(tái)的背景，是各地對(duì)焚燒環(huán)評(píng)的把握參差不齊，環(huán)?？偩终J(rèn)為需要集中控制。在收權(quán)的兩年內(nèi)，環(huán)保部門(mén)項(xiàng)目審批速度很慢，地方上意見(jiàn)很大，所以在2008年9月審批權(quán)再次下放。

此后，中國(guó)各地垃圾焚燒項(xiàng)目進(jìn)入自己的“黃金時(shí)代”。個(gè)事實(shí)是，現(xiàn)有100多座已建成和在建垃圾焚燒廠，主要是在2008年至今的近四年時(shí)間里興建的。2011年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)上文提到的《關(guān)于進(jìn)步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》，基本承認(rèn)焚燒成為中國(guó)未來(lái)的垃圾處理主方向之。

垃圾焚燒大躍進(jìn)在中國(guó)的上演，其實(shí)還有經(jīng)濟(jì)利益上的原因，即和發(fā)電利益相捆綁。中國(guó)的垃圾焚燒項(xiàng)目，大多數(shù)為垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，特點(diǎn)是前期投入大、運(yùn)營(yíng)成本低，且收益穩(wěn)定豐厚。其收入來(lái)源，不僅包括垃圾處理補(bǔ)貼和售電收入，還包括稅收惠、供熱收入、售渣收入等。

      據(jù)業(yè)內(nèi)估算，垃圾焚燒廠項(xiàng)目投資回收期為8至12年。目前中國(guó)垃圾焚燒項(xiàng)目主要采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)┖虰OO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）兩種模式。兩模式對(duì)投資方的特許經(jīng)營(yíng)期般均為25至30年。這相當(dāng)于投資方多可以?xún)糍?2年。

以北京市朝陽(yáng)區(qū)高安屯垃圾焚燒廠為例，其處理垃圾量為1600噸/日，全年53萬(wàn)噸，年發(fā)電2億度，上網(wǎng)電量1.6億度，售電收入為1.04億元，折合每噸垃圾發(fā)電收入195元。經(jīng)濟(jì)效益不僅比衛(wèi)生填埋和堆肥高，和許多其他行業(yè)相比利潤(rùn)也非常豐厚。

知情人士透露，過(guò)去有些垃圾焚燒廠為了提高發(fā)電量，故意在垃圾中摻煤，以賺取高額電價(jià)補(bǔ)貼。

財(cái)新《新世紀(jì)》記者得到的新消息是，近期各地不少垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，為規(guī)避公眾對(duì)垃圾焚燒的敏感，將項(xiàng)目改稱(chēng)“某某某生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目”。對(duì)此，有關(guān)專(zhuān)家指出，中國(guó)垃圾焚燒的出路，應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和透明的管理，以及合適的補(bǔ)償，這樣才能讓附近居民與這些設(shè)施和諧共處。